Hva om grunnen til at vi bommer er det overdrevne fokuset på anskaffelsesprosedyrene i seg selv, og det altfor begrensede fokuset på kontraktene og et reelt samarbeid med leverandører om de beste løsningene?

Vi mener at det ligger et stort potensial i å bruke mer krefter på kontraktene fremfor prosedyrene. Og med det mener vi å dra nytte av leverandørers kompetanse gjennom betalt samarbeid, for å oppnå best mulig resultat.

Kostbar deltakelse i konkurranser

En utfordring i offentlige anskaffelser er at regelverket oppleves å tvinge oppdragsgivere til å velge leverandør på et tidlig tidspunkt – før de er i stand til å vurdere graden av innovasjon eller den faktiske løsningen. For å bøte på denne utfordringen er det ikke uvanlig at oppdragsgivere krever et betydelig arbeid fra deltakerne i konkurransefasen – uten betaling og før de vet om de får kontrakten. Hovedproblemet med dette er at det kreves gratisarbeid, som mange selskaper ikke har mulighet til å påta seg, og derfor avstår fra. Dette begrenser konkurransen om offentlige oppdrag og er ikke samfunnsøkonomisk gunstig.

Et annet problem er at tilbudsarbeidet fort blir en skrivekonkurranse, hvor leverandørene ikke kan nedlegge for mye ressurser og heller «pynter bruden».

Samfunnet er verken tjent med valg av feil tilbud på bakgrunn av skrivekonkurranser, eller at leverandører avstår fra konkurranser på grunn av uforholdsmessig høye kostnader.

Konkurransepreget dialog og innovasjonspartnerskap

Prosedyren «konkurransepreget dialog» er inntatt i anskaffelsesregelverket for å fremme gode løsninger gjennom dialog mellom oppdragsgiver og leverandørene i konkurransefasen. Formålet er nettopp at dialogen skal identifisere og definere hvordan oppdragsgivers behov kan oppfylles best mulig. Ett problem er at dialogen, som kan være ressurskrevende, ofte forventes å være gratisarbeid fra leverandørsiden til tross for at prosedyren uttrykkelig åpner for betaling til leverandørene underveis. Et annet problem er at oppdragsgiver ofte vil ha fokus på å finne én felles løsning på behovet – ikke på hvordan leverandørenes ulike løsninger kan dekke behovet best mulig.  

Regelverkets «innovasjonspartnerskap» gir det beste utgangspunktet for at flere leverandører kan utvikle løsninger i parallell, og dermed avhjelpe oppdragsgivers utfordring med å velge løsning og leverandør for tidlig. I tillegg innebærer partnerskapet at deltakerne skal få betalt for arbeid som legges ned.

Innovasjonspartnerskap er regulert to steder i anskaffelsesregelverket: som en anskaffelsesprosedyre og som en etterfølgende kontraktsform (gjennomføring). Selve anskaffelsesprosedyren er tilnærmet lik prosedyren for konkurranse med forhandling, og reguleres i samme bestemmelse. Det er reguleringen av kontraktsformen som skiller seg ut som noe særegent.

Kontraktsformen innovasjonspartnerskap

Kjernen i et innovasjonspartnerskap består av følgende:

• Leverandøren(e) som deltar får betalt underveis (i passende avdrag)
• Oppdragsgiver kan si opp individuelle kontrakter (antallet leverandører) underveis i samarbeidet, basert på avtalte delmål
• Oppdragsgiver kan inngå partnerskap med en eller flere partnere som gjennomfører separate forsknings- eller utviklingsaktiviteter
• Oppdragsgiver kan bare kjøpe det som utvikles når det oppfyller de avtalte ytelsesmålene og ikke overstiger de avtalte maksimumskostnadene 

Innovasjonspartnerskap består dermed i prinsippet av delkontrakter på utviklingsarbeid, hvor oppdragsgiver kan avslutte samarbeidet etter hver delkontrakt (fase), og gå videre med den eller de leverandørene som best oppfyller ytelsesmålene.

Parallell til samspillskontrakter

Anskaffelsesregelverket er først og fremst et prosedyreregelverk for inngåelse av kontrakt. Det at EU/lovgiver har regulert gjennomføringen av en type partnerskap i forskriften, for å fremme særlige hensyn, betyr ikke at andre kontraktsmodeller er utelukket. Innenfor rammene av anskaffelsesregelverket har offentlige oppdragsgivere frihet til å velge kontraktsmodell, så lenge de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene ivaretas.

En kjent kontraktsform, som det er interessant å sammenligne med innovasjonspartnerskap, er samspillskontrakter i entrepriseverden. Samspillsentrepriser kjennetegnes ved at kontrakten deles inn i to faser; først en samspillsfase hvor prosjektplanen utvikles og en målpris etableres, og så en fase for selve utførelsen av prosjektet. Sistnevnte er en opsjon for oppdragsgiver (byggherre).

I samspillsfasen involveres relevante interessenter og fagpersoner til å definere prosjektet, estimere kostnader og utarbeide fremdriftsplan. Det er et betalt oppdrag der oppdragsgiver drar direkte nytte av leverandørens kompetanse.

Overføringsverdi til anskaffelser generelt

Både innovasjonspartnerskap og samspillskontrakter innebærer altså betalt utvikling i samarbeid med leverandører. Dette gjør at oppdragsgiver får et bedre vurderingsgrunnlag og kan bli tryggere i valget av løsning. Leverandørene får i tillegg mulighet til å jobbe med sine løsninger og bli betalt for innsatsen og kunnskapsbidraget. God dialog gir på denne måten begge parter bedre forståelse for leveransen og erstatter det klassiske «oss og dem»-fokuset med et genuint felles mål.

For at potensialet skal realiseres, er det viktig at oppdragsgivere faktisk investerer i et reelt samspill. Når rammene er for stramme før samspillet starter, begrenses handlingsrommet, og samspillet blir mer et navn enn en realitet. Men samspillsfaser kan gjøres mer eller mindre omfattende – tilpasset behovet som skal dekkes, kompleksiteten i leveransen og oppdragsgivers budsjett.

Mindre prosedyre – mer kontrakt

Poenget vårt er at denne typen kontraktsformer bør brukes mer aktivt i offentlige anskaffelser. Vi tror en slik tilnærming vil redusere offentlige bomkjøp og fremme de beste løsningene.

Regjeringens innspill til EU i forbindelse med direktivrevisjonen fortjener mer oppmerksomhet enn det har fått. Det foreslås å redusere antallet anskaffelsesprosedyrer til kun to: åpen og begrenset prosedyre. I likhet med den norske «tilbudskonkurransen» under EU/EØS-terskelverdiene – innført på bakgrunn av Forenklingsutvalgets forslag i 2014 – foreslås det at prosedyrene skal innebære mulighet for dialog og forhandlinger. Dette er et forenklingsgrep som peker i riktig retning.

Innovasjon og gode løsninger kan ikke reguleres frem

Innovasjon og gode løsninger kan ikke reguleres frem – i hvert fall ikke gjennom prosedyreregler alene. Den nylig vedtatte innovasjonsbestemmelsen i anskaffelsesloven, som kun minner oppdragsgivere på at de kan «stille egnede krav eller kriterier som fremmer innovasjon», tilfører i realiteten lite nytt og løser ingen av de underliggende utfordringene. Valg av løsninger bør i større grad skje gjennom et reelt og betalt samarbeid med leverandøren(e). Likevel er det nettopp her offentlige oppdragsgivere oftest underinvesterer.

Skal vi lykkes med innovasjon og de beste løsningene for offentlig sektor, må vi slutte å behandle leverandørenes kunnskap og kompetanse som noe vi kan hente gratis. Samarbeid har en verdi – og den verdien må offentlige oppdragsgivere være villige til å betale for.

***

Les mer: Stortinget har vedtatt omfattende endringer i lov om offentlige anskaffelser

Ta kontakt med oss for en samtale om innovative anskaffelser og kontraktsmodeller.